不应让国土资源部门充当强拆违法建筑的主角 ——对某县人民政府下发《强制执行授权书》要求国土资源部门牵头强拆违法建筑的思考

国土资源工作事关千秋万代，影响千家万户。国土资源的稀缺性迫切要求相关部门坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，切实落实地方政府国土资源保护与开发利用责任制，以保障和促进科学发展。

近几年来，在党中央、国务院的高度重视下，地方各级党委、政府切实发挥起了国土资源第一责任人的作用，对国土资源尤其是耕地资源的保护意识明显增强，严守耕地红线的共同责任进一步得到落实，初步构建起了“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源共同责任机制，基本实现了国土资源由过去“一家管、大家用”到现在“大家管、大家用”的根本转变，有效遏制了国土资源违法案件的发生。

然而，《中国矿业报》记者近日在某县采访时发现，当地县人民政府把对违法建筑的强制拆迁授权给了国土资源等相关部门，并明确要求由国土资源部门牵头组织实施，这不仅有悖国家相关规定，也在很大程度上增加了国土资源部门对违法违规案件的查处打击难度，不利于国土资源尤其是耕地资源的保护。

一纸授权让强拆陷入困局

这份由当地县人民政府于2016年1月20日下发的《强制执行授权书》上写道，授权人：某县人民政府；授权执行人：县国土资源局、公安局、规划局、住建局、房管局、城管局、司法局、卫计委及被执行人违法建筑物所在地乡镇政府、街道办事处；授权执行事项：对周某某等296起违法建筑实施强制拆除；授权执行依据：县人民法院（2013）行审等296份行政裁定书；授权执行期限：自本授权书决定之日起，三个月内完成上述违法建筑拆除工作。

该《强制执行授权书》还特别明确了授权执行要求：由县国土资源局牵头组织上述有关部门按照《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》、《某省高级人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》和《某县人民法院关于印发<县人民法院“裁执分离”具体实施办法（试行）的通知>》的有关规定，制订切实可行的强制执行实施方案，经县人民法院审查同意后，在县人民法院的监督指导下，组织实施。

“我们县这几年的国土资源违法事件比较多，违法建筑拆除任务重，而强拆又涉及多个部门及所在地乡镇政府，但县政府却授权由没有强制执法手段的国土资源部门来牵头进行实施，实在让我们国土资源部门勉为其难、骑虎难下。”该县国土资源局分管执法工作的负责人忧心忡忡地说：“县公安局是高配，局长是副县级，规划局及乡镇政府、街道办事处的执法手段比较强，现在反过头来让国土资源局来牵头组织，这能利于强拆吗？”

据了解，近几年来，随着当地经济的快速发展，该县国土资源违法违规现象呈现上升趋势。在卫片执法检查中，该县共有296起侵占耕地的违法建筑需要拆除。缺乏强制执行权的县国土资源局在及时上报县人民政府的同时，也向当地县人民法院提出了强制拆除申请。而县人民法院则以“裁执分离”为由不接受县国土资源局的这一申请，同时裁决由县人民政府强制拆除。

“现实中，许多县的人民法院在处理此类案件时，多把强制拆除裁决给乡镇政府和街道办事处，由他们来组织实施强拆。而我们县人民法院以案件涉及乡镇太多为由，如果针对乡镇政府下达，裁决书太多也太麻烦，就打包全部送达给了县人民政府。县人民政府则更省事，干脆来一个授权，又把强制拆除这个皮球踢回了县国土资源局。”该县国土资源局一位人士直言道。

国土资源部执法监察局副局长郭宝平认为，国土资源部门对违法建筑没有强制执法权，在履职过程中必然要申请当地人民法院强制执行，而法院又把强制执行权裁给地方政府，政府又推给国土资源部门，这样推来推去只能是令强制拆除陷入“死胡同”，根本不利于保护国土资源。

于法于理 地方政府当尽责

“违章建筑的前提必须是未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，建设工程规划许可证是关键。”专注国土资源法律研究的北京市雨仁律师事务所律师申升认为，违法建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”

《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”

显而易见，对违法建筑的强制拆除，当地县人民政府及规划部门拥有更大的权力和责任，也应由他们来牵头组织实施。

在谈到“裁执分离”的概念及其适用范围时，申升表示，“裁执分离”是指作出裁决的机关（机构）与执行裁决的机关（机构）应当分离，即不能由同一机关（机构）既行使裁决权又行使执行权，从而体现权力的监督与制约，防止因权力滥用而侵害相对人的合法权益。2012年4月10日，最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立了“裁执分离”的原则。“裁执分离”是最高人民法院为破解拆迁案件“执行难”、“执行乱”难题而着力推进的一项重要原则。

申升说，体现在房屋征收补偿决定的强制执行方面，有两种情形：一是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）的规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。法院作出准允执行的裁定后，由政府组织实施。二是就人民法院内设机构而言，行政机关申请法院强制执行其作出的具体行政行为的，由行政审判庭进行审查并作出裁定，需要由人民法院强制执行的，由人民法院的执行机构组织实施。

《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》（法[2014]191号）再次明确“针对国有土地上房屋征收非诉执行案件实行由法院审查作裁定、政府组织实施的“裁执分离”原则”。申升表示，从以上规定可见，“裁执分离”适用的前提是“对国有土地上的房屋征收”，而国有土地上的违法建筑则不适用“裁执分离”。

“对于违章建筑的行政强制执行，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，‘对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。’”申升认为，从我国《行政强制法》对于该条款纳入“行政机关强制执行程序”的范畴来看，我国法律认为行政机关对于“违法建筑物的强制拆除”应当是依法享有强制执行权的。

“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。行政强制执行由法律设定。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，则由具有行政强制执行权的行政机关依照《行政强制法》的规定强制执行。”申升表示，对于法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

“根据我国法律规定，行政机关强制执行与申请人民法院强制执行是属于完全不同的两个法律程序。具有强制执行权的行政机关在强制执行其行政决定时，不存在人民法院对于该行政行为进行合法审查的问题。只有对于法律没有规定行政机关强制执行权的，作出行政决定的行政机关才应当申请人民法院强制执行，接受人民法院对于该行政机关所作出行政决定的合法审查问题。”申升最后表示，县人民政府及规划局可以根据相关法律规定，组织实施强制拆除，而国土资源部门没有强制拆除的法律授权，由其来组织实施强拆显然不妥。

事实上，按照《中华人民共和国土地法》第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”，以及第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，国土资源部门也没有权力来组织实施强拆。

构建国土资源管理格局迫在眉睫

实际上，近几年来，为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，各地都在积极构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理格局，以有效遏制国土资源违法违规行为的发生。

一些省级人民政府也明确规定，各级政府主要负责人是土地管理和耕地保护的第一责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责；要切实加强对国土资源执法监管工作的领导，建立和完善国土资源执法监管联席会议制度，按照科学发展的要求，坚定依法管地用地意识，坚定保护耕地红线意识，坚定可持续发展意识，要以对历史负责、对人民负责的态度，敢于动真碰硬，严格规范管理，坚决遏制各类违法用地行为的发生，把最严格的耕地保护制度和节约用地制度落到实处。

毋庸置疑，要有效制止和消除国土资源违法行为，必须政府负责，多方参与，标本兼治，一方面要从源头抓起，关口前移，做到“早发现、早制止、早查处”；另一方面要加大打击力度，对占用耕地的违法建筑采取法律、行政等多种手段，实施强制拆除。

事实上，在违法建筑强制拆除方面，许多地方已经探索出了成功经验。许昌市国土资源局办公室主任刘柏涛在接受《中国矿业报》记者采访时表示，许昌市人民政府针对违法建筑拆除，专门成立了由市政府副秘书长牵头、相关部门组成的领导协调小组，并把违法建筑拆除纳入各县（区）人民政府的目标考核。各县（区）人民政府也高度重视，由政府统一组织相关部门对违法建筑进行强制拆除，这就从很大程度上减轻了国土资源部门的压力，促进了国土资源的保护工作。

许多地方还对国土资源保护工作实行属地管理，明确乡镇党政主要领导为第一责任人，负责牵头组织相关部门，对辖区内违法建筑实施强制拆除。

“对违法建筑实施强制拆除，必须要发挥政府的主导作用，实施属地管理，由乡镇政府来牵头实施，而不能授权给国土资源局来牵头，这样才能利于工作，才能从源头来保护耕地资源。”上述县国土资源局人员表示。

来源：中国矿业报