【政策】2015年度影响中国矿业之十大法规政策
刚刚过去的2015年是“十二五”收官之年，也是中国矿业经济持续低迷、十分困难的一年。国家相关部门围绕“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”，相继出台了一系列政策措施。
作为一家专注于矿产资源领域的专业律师事务所——北京市雨仁律师事务所，以打造最具价值矿产资源法律智库为宗旨，对2015年国家层面所发布的矿业相关规定进行了盘点，精心梳理了影响中国矿业经济发展的十大法规政策。
近日，中国矿业报记者专访了北京市雨仁律师事务所高级合伙人、我国矿业法律问题专家申升，就这十大法规政策对中国矿业的影响进行了剖析和点评。
一、国家发展和改革委等部门发布《愿景与行动》（“一带一路”战略）
2015年3月28日，国家发展和改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提出，要拓展相互投资领域，加大煤炭、油气、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作，积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链。
“一带一路”贯穿欧亚大陆，东边连接亚太经济圈，西边进入欧洲经济圈。无论是发展经济、改善民生，还是应对危机、加快调整，许多沿线国家都同我国有着共同利益。在全球矿业持续低迷的大背景下，“一带一路”战略的实施将给矿业带来无限的发展机遇。“一带一路”规划背景在于世界经济复苏乏力，中国周边地区需要新的经济引擎来带动经济繁荣，世界能源新格局变化提供了能源合作的契机——亚洲新兴经济体崛起带动该区能源消费量增长，美国因能源独立降低对中东能源依赖令后者亟需寻求新买家，加上乌克兰危机把俄罗斯能源战略推向亚洲，世界能源市场重心逐渐东移，中国成为能源地缘政治的中心，能源企业更是合作的主力军。业内人士分析，“一带一路”在能源领域的互联互通主要体现在如下4个方面：“一带一路”能源合作基建先行；借低油价加强“一带一路”沿线油气投资与整合；建立“一带一路”能源金融体系；“一带一路”能源合作由双边走向多边，创造新秩序。
此外，钢铁业将借力摆脱阴霾。“一带一路”基础建设投资大，能源、高铁、核电等装备制造会带来大量钢铁需求；有色金属将添新动力，有色金属行业要借助“一带一路”战略加快“走出去”，瞄准“低品位”矿山开发、扩大有色金属应用等技术需求攻关，打破资源环境约束瓶颈，同时，还要努力实现跨行业的融合，同产业资本与金融资本耦合，重塑产业价值链体系；黄金行业将获重大机遇，“一带一路”战略的实施，连接了国内和国外的黄金供需市场。
再次，地质工作将大有可为：“一带一路”战略将是我国未来10年的重大政策红利，将给包括地质工作在内的诸多行业带来新的发展机会。“一带一路”沿线国家矿产资源极为丰富，是世界矿物原材料的主要供给基地，在全球经济和社会发展中占有举足轻重的位置。从国家的顶层设计来看，“一带一路”战略将以打造6条经济走廊和海上战略支点为核心，以通路、通航和通商为发力点，向纵深推进。中国地调局的“一带一路”计划也紧紧围绕着新亚欧大陆桥经济走廊、中伊土经济走廊、中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊、中新经济走廊、中蒙俄经济走廊等6条经济走廊及海上战略支点布局。这一系列具有战略高度的地质工作的目标非常明确：建立完善全球地质矿产和投资条件数据库，为国家有关部门制定资源勘查和开发政策提供可靠的地质矿产基础资料数据，为国内地勘单位和矿业企业“走出去”开展境外矿产资源风险勘查提供战略靶区；同时，指导我国边境地区地质找矿和资源环境评价，提升地质矿产国际合作的层次和效果。
二、国土资源部取消探矿权采矿权协议出让申请审批
按照《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》相关要求，国土资源部于2015年8月24日印发了《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》，将严格管理和规范矿业权协议出让。
通知对勘查、开采项目出资人进行了确定，并经矿业权登记管理机关集体会审，对准许以协议方式出让探矿权、采矿权的5种情形进行了规定。根据通知，协议出让探矿权、采矿权，应当符合矿产资源规划及国家相关产业政策。符合协议出让条件的，按照探矿权、采矿权审批登记权限，由登记管理机关审批登记颁发勘查许可证、采矿许可证，不再单独进行协议出让申请审批。
通知规定，申请以协议方式出让探矿权，原则上应提交普查以上（含普查）矿产勘查程度的资源储量报告，并按相关规定处置价款。属于下列情形之一，可先依法申请办理勘查许可证，达到普查以上（含普查）程度后再按规定进行价款处置：国家已出资勘查但未形成矿产地区块，矿产勘查未达到普查以上（含普查）工作程度的；属低风险类矿种的探矿权人申请扩大勘查范围或者采矿权人申请在其深部、毗邻区域进行勘查，矿产勘查未达到普查以上（含普查）工作程度的。
通知还规定，国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地，或者为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目和异地实施危机矿山接替资源找矿项目，需由采矿权人向登记管理机关提供有关批准文件或项目计划通知；省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目，属国土资源部发证权限的，由申请人持省级人民政府向国土资源部提出协议出让申请的文件，向国土资源部提出申请；不属于国土资源部发证权限的，由申请人持省级人民政府同意协议出让的书面意见或相关批准文件，向登记管理机关提出申请。
对于已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域，属国土资源部发证权限的，由采矿权人持省级国土资源主管部门出具的书面意见，向国土资源部提出申请；不属于国土资源部发证权限的，由采矿权人按照审批权限向登记管理机关提出申请。对于已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的，若所扩范围超过现有勘查区块面积25%以上（含），需经省级国土资源主管部门组织专家论证不宜单独另设探矿权后，由探矿权人向登记管理机关提出扩大变更申请；所扩范围不足现有勘查区块面积25%的，由探矿权人直接向登记管理机关提出扩大变更申请。
此外，石油、天然气、煤成（层）气、页岩气和放射性矿产的探矿权、采矿权协议出让管理办法由国土资源部另行制定。据悉，此通知印发之日起原《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》同时废止。
三、中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》
生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义。2015年9月11日召开的中共中央政治局会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。就《生态文明体制改革总体方案》而言，其不是一个文件，而是一组文件，即1+6。1是《生态文明体制改革总体方案》，6是包括《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《编制自然资源资产负债表试点方案》、《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等6个方面的配套政策。
总体方案提出，生态文明体制改革总的目标是，到2020年，构筑起由8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。总体方案的主要内容分为10个部分，共56条。全部内容可用6+6+8概括，一个“6”是6大理念，另一个“6”是6项原则，“8”是8个支柱或8个制度。6个理念是尊重自然、顺应自然、保护自然，发展和保护统一，绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本，均衡空间，山水林田湖是生命共同体。6项原则是坚持正确方向，自然资源公有，城乡环境治理体系统一，激励和约束并举，主动行为和国际合作结合，试点先行与整体推进结合。8项制度是自然资源资产产权制度，国土开发保护制度，空间规划体系，资源总量管理和节约制度，环境治理体系，环境治理和生态保护的市场体系，绩效考核和责任追究制度。
由该方案可见，生态文明体制改革确立的理念、遵循的原则，都需要具体的制度予以贯彻实施：建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系……一系列制度将为生态文明体制改革的顺利推进提供保障。
四、国土资源部发布《中国矿产资源报告（2015）》
国土资源部2015年10月发布的《中国矿产资源报告（2015）》显示，2014年中国进一步摸清家底、加强资源节约与综合利用、完善矿产资源管理政策、提高地质工作服务水平，实现多个“首次”、创造了多个“第一”。2014年，中国地质勘查投入1145亿元，新发现大中型矿产地249处。油气勘查取得重大突破，页岩气首次探明地质储量1068亿立方米，石油勘查新增探明地质储量10.6亿吨，天然气9438亿立方米。25种重要矿产资源潜力评价表明，矿产资源平均查明率为30.3%，找矿潜力巨大。2000米以浅，煤炭预测资源量3.88万亿吨，资源查明率为29.6%；铁矿预测资源量1960亿吨，资源查明率为33.1%；铜矿预测资源量3.04亿吨，资源查明率为29.5%；铝土矿预测资源量179.7亿吨，资源查明率为20.3%。
资源节约与综合利用进一步加强。中国制定和发布了矿产资源综合利用评价指标标准，连续3年共发布20个矿种的开采回采率、选矿回收率、综合利用率指标要求，连续3年共优选出159项先进适用技术予以推广，分4批优选661家矿山企业作为国家级绿色矿山试点单位。
矿产资源管理政策进一步完善。中国对矿产资源勘查区块登记、开采登记和探矿权采矿权转让管理等行政法规进行修改，发布了地质环境监测管理办法和国土资源行政处罚办法，取消23项与矿产资源相关行政及非行政审批事项。将煤炭、原油、天然气等矿产资源补偿费降为零费率，煤炭资源税实行从价定率计征。
地质工作服务水平进一步提高。截至2014年底，1∶5万区域地质调查和1∶25万区域地质修测面积分别占陆域国土面积的31.7%和61.7%。首次实现中国管辖海域1∶100万区域地质调查全覆盖。2014年，施工探采结合水文井170多眼，解决了30万缺水群众饮水困难。全国地质资料共享服务平台全年访问量62万次； 国家和省级地质资料机构提供资料服务13万份次。
五、最高检发布地勘单位和人员所涉有关犯罪的批复
最高人民检察院于2015年10月27日发布了《关于地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员能否成为刑法第二百二十九条规定的有关犯罪主体的批复》，自2015年11月12日起施行。该《批复》指出：“地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，故意提供虚假工程地质勘察报告等证明文件，情节严重的，依照刑法第二百二十九条第一款和第二百三十一条的规定，以提供虚假证明文件罪追究刑事责任;地质工程勘测院和其他履行勘测职责的单位及其工作人员在履行勘察、勘查、测绘职责过程中，严重不负责任，出具的工程地质勘察报告等证明文件有重大失实，造成严重后果的，依照刑法第二百二十九条第三款和第二百三十一条的规定，以出具证明文件重大失实罪追究刑事责任。”
我国刑法第二百二十九条规定：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。前款规定的人员，索取他人财物或者非法收受他人财物，犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”即根据该条款规定，地质工程勘测单位和个人并非本罪的主体，仅有评估机构、验资机构、会计、审计及法律机构可能构成本罪。但在2015年11月12日之后，根据上述最高检的批复，把地质工程勘测单位和个人已包括在内，扩大了本罪的主体。
该批复的实施将制止矿产资源勘查过程中地质工程勘测单位和工作人员为了满足委托人的需要或意愿，而故意提供虚假的工程地质勘察报告，或者严重不负责任，出具的工程地质勘察报告等证明文件重大失实的行为，有效地遏制资料作假的问题，净化矿产资源勘查市场和减少相关纠纷的发生。
六、国务院办公厅发布《编制自然资源资产负债表试点方案》
国务院办公厅于2015年11月8日发布了《关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知》，部署全面加强自然资源统计调查和监测基础工作，坚持边改革实践边总结经验，逐步建立健全自然资源资产负债表编制制度。
方案提出，通过探索编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。方案要求，试点工作应遵循坚持整体设计、突出核算重点、注重质量指标、确保真实准确和借鉴国际经验的原则。试点的主要内容是，根据方案采集、审核相关基础数据，研究资料来源、核算方法和数据质量控制等关键性问题，探索编制高质量的自然资源资产负债表。按照优先核算具有重要生态功能的自然资源的考虑，试点地区主要是探索编制土地资源、林木资源、水资源实物量资产账户，有条件的试点地区还可以探索编制矿产资源实物量资产账户。在试点过程中及时总结评估试点效果和存在问题，形成可复制可推广的改革经验。根据试点经验，国家统计局将会同有关部门制定统一的自然资源资产负债表编制制度，并编制出全国自然资源资产负债表。
根据自然资源的代表性和有关工作基础，方案提出在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市、湖南省娄底市、贵州省赤水市、陕西省延安市开展编制自然资源资产负债表试点工作。目前，国家统计局正在会同国务院有关部门积极部署推动试点工作。按照方案的要求，探索编制自然资源资产负债表，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度，努力摸清自然资源资产的“家底”及其变动情况，为完善资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度提供信息基础，可以为生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支持。
七、“两高”发布司法解释规范办理危害生产安全刑事案件，生产安全事故中“隐名持股人”可认定为犯罪主体
在危害生产安全刑事案件中,对于身居幕后的“隐名持股人”该如何追责？对于故意隐匿、遗弃事故受伤人员的行为又该如何定罪？针对公众所关心的生产安全事故中涉及的相关法律适用问题，最高人民法院、最高人民检察院于2015年12月联合发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）给予明确规定。
《解释》共17条，针对办理危害生产安全刑事案件起诉、审判过程中存在的突出法律适用问题，作出了有针对性的规定，内容涵盖相关犯罪主体范围、定罪量刑标准、从重从轻处罚情节的具体运用以及相关公职人员贪污贿赂、渎职犯罪的认定处理等方面的多个重要问题。《解释》将于2015年12月16日起正式实施。
近年来，在一些危害生产安全的刑事案件中,“隐名持股人”的话题不断发酵。针对这一情况，《解释》明确规定,负有组织、指挥或者管理职责的实际控制人、投资人，或者对安全生产设施、安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的实际控制人、投资人，可以认定为相关犯罪的犯罪主体,以严密刑事法网,确保刑罚效果。据了解，实践中,某些黑煤窑、矿山业主在生产安全事故发生后，为掩盖事故事实、逃避法律追究，不仅不组织抢救和向相关部门报告，反而故意隐匿、遗弃事故受伤人员，甚至做出堵塞出事矿井、掩盖事故真相的恶劣行为，导致被困人员和被隐匿、遗弃人员死亡、重伤或者重度残疾，社会危害严重。为此,《解释》明确，对于上述行为，应依法以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚。
《解释》强调要严惩相关贪污贿赂和渎职犯罪,明确规定国家工作人员违反规定投资入股生产经营，构成本解释规定的有关犯罪的，或者国家工作人员的贪污、受贿犯罪行为与安全事故发生存在关联性的，从重处罚，同时构成贪污、受贿犯罪和危害生产安全犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。
据了解，近年来，不乏危害生产安全犯罪分子短时期内再次重操旧业的案例，从而引发新的生产安全事故。对此，《解释》对如何适用禁止令和职业禁止措施作出了规定。其中，对于实施危害生产安全犯罪适用缓刑的犯罪分子，可以根据犯罪情况，禁止其在缓刑考验期限内从事与安全生产相关联的特定活动。而对于被判处刑罚的犯罪分子，可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕或者假释之日起三年至五年内从事与安全生产相关的职业。
八、环保部、国土资源部：矿产资源规划无环评将不予审批
环境保护部、国土资源部于2015年12月就做好矿产资源规划环境影响评价工作联合发出通知明确提出，国土资源主管部门在组织编制有关矿产资源规划时，应根据法律法规要求，严格执行规划环境影响评价制度，同步组织开展规划环境影响评价工作。未依法编写环境影响篇章或说明、环境影响报告书的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批。
为进一步指导和规范矿产资源规划环境影响评价工作，切实统筹好资源开发与环境保护，大力推进生态文明建设，通知要求，各省、自治区、直辖市环境保护厅（局）、国土资源厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局、国土资源局要做好以下三方面工作：一是切实加强矿产资源规划环境影响评价工作，二是准确把握矿产资源规划环境影响评价的基本要求，三是严格规范矿产资源规划环境影响报告书审查。
通知要求，矿产资源规划编制过程中，应坚持资源开发与环境保护协调发展，及时开展规划环境影响评价，充分吸纳规划环评提出的优化调整建议和减缓不利环境影响的对策措施，强化资源开发合理布局、节约集约利用和矿区生态保护。规划实施后，规划编制机关应当将规划环评的落实情况和实际效果等纳入规划评估重要内容；对于有重大环境影响的规划，规划编制机关应及时组织规划环境影响的跟踪评价，将评价结果报告规划审批机关，并通报相应环境保护部门。
通知指出，分类开展矿产资源规划环评工作。需编写环境影响篇章或说明的矿产资源规划包括：全国矿产资源规划、全国及省级地质勘查规划、设区的市级矿产资源总体规划、重点矿种等专项规划。需要编制环境影响报告书的矿产资源规划包括：省级矿产资源总体规划，设区的市级以上矿产资源开发利用专项规划，国家规划矿区、大型规模以上矿产地开发利用规划。县级矿产资源规划原则上不开展规划环境影响评价，各省级人民政府有规定的按照其规定执行。
通知要求，矿产资源规划环境影响评价应立足于改善区域生态环境质量、促进资源绿色开发，分析规划实施的协调性和资源环境制约因素，预测规划实施对区域生态系统、水环境、土壤环境等的影响范围、程度和变化趋势，统筹做好规划和规划环评的信息公开与公众参与，提出预防和减轻不良环境影响的对策措施。通知还分别对全国、省级、设区的市级矿产资源规划环境影响评价做出具体要求。通知明确提出，规划编制机关在报送矿产资源规划草案时，应将环境影响篇章或说明、环境影响报告书一并报送规划审批机关。国土资源主管部门在审批规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为规划审批决策的重要依据。
九、法治政府建设实施纲要(2015~2020年)印发
2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015~2020年）》。《纲要》指出，党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，意义重大、影响深远、任务艰巨。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，如期实现法治政府基本建成的奋斗目标，针对当前法治政府建设实际，制定本纲要。
